日前，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《無證無照經(jīng)營查處辦法》（以下簡稱《辦法》），自2017年10月1日起施行。

《辦法》共十九條，主要調(diào)整了無證無照經(jīng)營的查處范圍，明確了部門監(jiān)管職責。出臺《辦法》是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、加強事中事后監(jiān)管、保障“先照后證”改革順利實施的重要舉措，有利于提高監(jiān)管效率，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

放管結(jié)合

《辦法》強調(diào)放管結(jié)合，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造良好制度氛圍。一是放寬不屬于無證無照經(jīng)營活動的范圍，鼓勵社會投資創(chuàng)業(yè)，激發(fā)市場活力，并為地方人民政府根據(jù)本地實際，靈活創(chuàng)新管理預留制度空間。《辦法》規(guī)定以下兩類經(jīng)營活動不屬于無證無照經(jīng)營：在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務(wù)活動；依照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定的規(guī)定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經(jīng)營活動。二是規(guī)定查處部門應當堅持查處與引導相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合的原則，避免一概取締的簡單化執(zhí)法，對具備辦理證照的法定條件、經(jīng)營者有繼續(xù)經(jīng)營意愿的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。三是法律、行政法規(guī)對其處罰沒有明確規(guī)定的無照經(jīng)營行為，適當減輕法律責任，不再予以沒收工具，并降低罰款數(shù)額。

《辦法》強調(diào)明確部門執(zhí)法權(quán)限，厘清監(jiān)管職責。對無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。對無證經(jīng)營的，法律、法規(guī)、國務(wù)院決定對負責查處無證經(jīng)營的部門有明確規(guī)定的，由規(guī)定的部門查處；法律、法規(guī)、國務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門查處。對既無證也無照從事經(jīng)營活動的，依照無證經(jīng)營的規(guī)定予以查處。

《辦法》提出，要加強組織協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能。一是明確縣級以上地方人民政府負有組織、協(xié)調(diào)職責。二是規(guī)定查處部門應當依法履行職責，密切協(xié)同配合，利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺加強信息共享，發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責的無證無照經(jīng)營，及時通報有關(guān)部門。三是規(guī)定查處部門將無證無照經(jīng)營記入信用記錄，并依法公示相關(guān)信息。

早市晚市不用辦執(zhí)照

北京工商大學法學院教授呂來明說，辦法為適應深化商事制度改革以及營造寬松的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境的需求，在監(jiān)管體制、措施以及處罰尺度方面做出了較大的變革。

中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授趙旭東說，辦法對無證無照經(jīng)營行為做了合理的區(qū)分。明確界定了某些不受查處的無證無照經(jīng)營行為，這些特殊的經(jīng)營行為不再要求經(jīng)營者辦理工商登記，雖然沒有營業(yè)執(zhí)照，但屬于合法經(jīng)營，不受查處。

趙旭東舉例說，無需辦理營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營行為，有通常所稱的“早市”“晚市”的經(jīng)營行為。辦法授權(quán)縣、市級地方人民政府根據(jù)各地的具體需要、條件和情況來指定這種經(jīng)營場地和特定時間。

“這一規(guī)定既充分地反映了適當放寬市場管制、合理利用城鄉(xiāng)公共空間、滿足城鄉(xiāng)居民日常生活便利和小額經(jīng)營活動需求的改革方向和立法目的，也完全符合商事法律制度的基本原理和要求。”趙旭東說。

北京大學法學院教授蔣大興說，辦法放寬了對創(chuàng)新營業(yè)行為及民生性營業(yè)行為的法律控制，體現(xiàn)了政府對基層百姓“謀生性營業(yè)”的寬容，同時，也為其他法律、行政法規(guī)對創(chuàng)新營業(yè)的試驗性規(guī)制留下空間。

對無照經(jīng)營實行處罰有度

呂來明說，辦法體現(xiàn)了對無照經(jīng)營行為實行處罰有度理念，使得無照經(jīng)營者在取得營業(yè)執(zhí)照后仍有一定的物質(zhì)條件從事合法經(jīng)營活動。

蔣大興說，辦法規(guī)定，查處部門將無證無照經(jīng)營記入信用紀錄，并依法公示相關(guān)信息等。這些新的監(jiān)管方法，體現(xiàn)了監(jiān)管部門對執(zhí)法的目的、手段、功能有了更清晰的認識，改革了此前問題突出的“罰款行政”、“暴力執(zhí)法”、“簡單執(zhí)法”，對尊重執(zhí)法對象，柔和社會矛盾，形成互信互諒的新型“政府－市場”關(guān)系具有十分重要的作用。

辦法對無照經(jīng)營行為僅規(guī)定可采取“查封、扣押”其經(jīng)營設(shè)備及工具的行政強制措施，不再規(guī)定可采取“沒收工具”的法律責任，減少了執(zhí)法者和違法者之間的沖突。

辦法改變了此前的“罰款執(zhí)法模式”。大幅降低了對無照經(jīng)營者的罰款處罰標準，最高處罰額度從2萬元、5萬元、20萬元及50萬元降低為5000元、1萬元，適當減輕了無照經(jīng)營者的經(jīng)濟責任。

推進政府協(xié)同監(jiān)管服務(wù)

蔣大興說，辦法體現(xiàn)了“優(yōu)化服務(wù)”的新理念。

首先，科學地界分了行政機關(guān)的職責。合理區(qū)分了“無證經(jīng)營”、“無照經(jīng)營”及“無證無照經(jīng)營”三種情形，分別確定了其查處機關(guān)，較好地貫徹了“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則；其次，克服了職責授權(quán)不明的現(xiàn)象。對監(jiān)管授權(quán)模糊之處，采取了“事前補充授權(quán)”的方式，確保事有人管、責有人負，實現(xiàn)監(jiān)管無縫銜接。同時，優(yōu)化了協(xié)同共治的關(guān)系。

中國人民大學法學院教授葉林說，辦法在落實查處無證無照經(jīng)營，推進政府協(xié)同監(jiān)管服務(wù)方面，提出了三項重要措施：信息共享，即利用網(wǎng)絡(luò)平臺，促成各執(zhí)法機關(guān)之間的信息共享；情況通報，即執(zhí)法機關(guān)在發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責的無證無照經(jīng)營時，應當及時向有權(quán)機關(guān)通報；信用公示，即執(zhí)法機關(guān)應當記錄無證無照經(jīng)營者的信息，并按照法律法規(guī)予以公示。

葉林表示，各執(zhí)法機關(guān)共享信息、協(xié)調(diào)配合，才能有效達成行政執(zhí)法的最終目的。隨著信息管理、通訊服務(wù)和檔案管理技術(shù)的不斷進步，我國城市地區(qū)已具備了行政執(zhí)法機關(guān)共享信息的技術(shù)條件，需要改進的，恰恰是過度強調(diào)分工負責而忽視彼此配合的執(zhí)法架構(gòu)。

據(jù)新華社

[責任編輯：楊凡、韓琳琳]

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