原標(biāo)題：山東開放入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶，專家分析“哪些人會(huì)選擇落戶農(nóng)村”

來(lái)源：人民日?qǐng)?bào)客戶端山東頻道

近期，山東省公安廳有關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上介紹了最新的戶籍制度改革舉措。

據(jù)報(bào)道，未來(lái)在人口遷移方面，山東將實(shí)施按經(jīng)常居住地登記戶口制度，充分尊重城鄉(xiāng)居民自主選擇定居的意愿，按照“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”原則，一方面全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，取消其他前置條件和附加限制；另一方面，允許符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定條件的入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的高校學(xué)生、退伍軍人，以及擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原進(jìn)城落戶農(nóng)村人口回農(nóng)村落戶，促進(jìn)人口雙向流動(dòng)，合理分布。

消息一經(jīng)發(fā)布，立即引發(fā)各界廣泛關(guān)注，有人甚至將之稱作“戶籍新政”，這個(gè)評(píng)價(jià)不可謂不高。總體看，這一政策顯然有利于人口雙向流動(dòng)，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極意義。但人們關(guān)注點(diǎn)并不在這里，而是聚焦在政策的后半部分，即允許特定人群落戶農(nóng)村上面。

人們之所以會(huì)如此關(guān)注落戶農(nóng)村的問(wèn)題，一方面是因?yàn)檫@個(gè)渠道已經(jīng)封閉多年，突然開放難免引發(fā)諸多猜想；另一方面則是因?yàn)槎鄶?shù)人對(duì)其中的政策邏輯不甚了了，出現(xiàn)了一些跟風(fēng)和追捧。

從公布的政策方案來(lái)看，允許落戶農(nóng)村的主要包含兩大類人群：第一類是入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的高校學(xué)生、退伍軍人，第二類是擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原進(jìn)城落戶農(nóng)村人口。開放這兩類人群落戶農(nóng)村渠道，其實(shí)有著頗為不同的政策考量：

允許第一類人群落戶，主要是基于穩(wěn)就業(yè)和改善農(nóng)村人力資源供給兩方面的考慮。首先，高校學(xué)生和退伍軍人是兩個(gè)最主要的新就業(yè)群體；同時(shí)，在高人力資本積累群體中，恐怕也只有這兩部分人會(huì)規(guī)模化地提出落戶農(nóng)村的需求。這意味著，明確高校學(xué)生和退伍軍人這個(gè)范圍，與其說(shuō)是限制性條款，倒不如說(shuō)是引導(dǎo)性條款——實(shí)際上是引導(dǎo)這兩部分人積極投身農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。

允許第二類人群落戶，則主要是基于化解矛盾的考慮。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，各地普遍出現(xiàn)了村莊空間布局的調(diào)整，比如山東的“合村并居”規(guī)模搞得還很大。這個(gè)進(jìn)程無(wú)論基于何種宏大敘事，在農(nóng)民看來(lái)其實(shí)就是“拆遷”，他們最核心的關(guān)切就是補(bǔ)償金額。農(nóng)村拆遷補(bǔ)償一般有兩方面依據(jù)：一方面是根據(jù)原有的宅基地和住房面積，另一方面則是根據(jù)戶口本上的人數(shù)。這意味著，那些已經(jīng)將戶口落戶城鎮(zhèn)的家庭難免會(huì)“吃虧”，近些年由此引發(fā)的矛盾已經(jīng)不在少數(shù)。因此，允許那些擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原進(jìn)城落戶農(nóng)村人口再返鄉(xiāng)落戶，最直接的作用是避免拆遷安置過(guò)程中出現(xiàn)不必要的麻煩。

現(xiàn)實(shí)中，上述兩類人群的規(guī)模本身并不大，其中有意愿、有需求落戶農(nóng)村的就更少，這個(gè)政策熱度未必反映實(shí)際需求，未來(lái)不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模返鄉(xiāng)落戶。

事情看似到此為止了。然而，如果從中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮，話說(shuō)到這里還不能馬上打住，因?yàn)檫@個(gè)事件將戶口與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的關(guān)系推向了前臺(tái)。長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村戶籍都是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份捆綁在一起的，一些返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人群之所以希望落戶農(nóng)村，想要的實(shí)際上不是那一紙戶口，而是集體經(jīng)濟(jì)組織成員待遇。當(dāng)然，人們希望落戶的是那些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、分紅回報(bào)豐厚的村莊，至于那些沒有多少集體收益甚至負(fù)債累累的村莊是鮮有人問(wèn)津的。

現(xiàn)行體制下，外來(lái)人員要通過(guò)落戶獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，必須經(jīng)過(guò)現(xiàn)有村民的一致同意。從以往經(jīng)驗(yàn)看，針對(duì)這類事情不同村莊間并無(wú)統(tǒng)一的議事規(guī)則，但有一個(gè)共同點(diǎn)是絕大部分村民都不會(huì)支持。各地都有不少大學(xué)生村官在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村擔(dān)任村干部，長(zhǎng)的甚至已經(jīng)干了十幾年，但真正落戶獲得“村民待遇”的寥寥無(wú)幾。因?yàn)槎嘁粋€(gè)人獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，就意味著收益分紅被稀釋一份，一般村民從樸素情感出發(fā)通常難以認(rèn)同。過(guò)去在珠三角等地鬧得滿城風(fēng)雨的“外嫁女”問(wèn)題就由此而來(lái)。

如果按照這個(gè)邏輯走下去，允許一部分特定人群落戶農(nóng)村的政策不但操作起來(lái)有一定難度，甚至可能引發(fā)新的矛盾。因此要讓這一政策順暢落地，就必須首先對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行變革，其中的核心內(nèi)容是推行“政經(jīng)分開”改革。即：將社區(qū)成員權(quán)（對(duì)應(yīng)戶籍）與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)（對(duì)應(yīng)股權(quán)）分開，需要落戶的直接按照統(tǒng)一的戶籍制度操作，因?yàn)橥顿Y、技術(shù)或經(jīng)營(yíng)貢獻(xiàn)等情況可以獲得股權(quán)的則按照股份經(jīng)濟(jì)合作社的章程規(guī)定的程序進(jìn)行。

這樣一來(lái)就成功繞過(guò)了允許特定人群落戶農(nóng)村可能的帶來(lái)的弊端和沖突。當(dāng)然，可能同時(shí)也繞過(guò)了落戶農(nóng)村這件事本身。因?yàn)橐粋€(gè)沒有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的農(nóng)村戶口，想必沒有多少人有興趣。這恰恰是此事反映出的一個(gè)深層悖論。

理解了這一點(diǎn)再回過(guò)頭來(lái)看山東出臺(tái)的政策，其真正的價(jià)值仍然是在政策的前半部分，即全面放開城鎮(zhèn)落戶限制上面。多年來(lái)大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城鎮(zhèn)落戶始終是制約高質(zhì)量城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一個(gè)重要瓶頸，放開落戶限制疏通了關(guān)鍵的政策堵點(diǎn)。至于允許部分特定人群落戶農(nóng)村，更多是從政策完整性角度作出的閉環(huán)安排，對(duì)于其實(shí)際意義不宜有過(guò)高期待。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看，戶籍制度還會(huì)長(zhǎng)期存在，但現(xiàn)代戶籍制度主要承擔(dān)的是人口常住地登記功能，而不再與社會(huì)保障、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)待遇等問(wèn)題掛鉤。如果實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)，戶籍在城市還是在農(nóng)村，其實(shí)已經(jīng)不那么重要了。

（作者：陳明，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)橥恋刂贫取⑧l(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)發(fā)展，著有《土地政治論》《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究論綱》等。）

來(lái)源：澎湃新聞

[責(zé)任編輯：楊凡、崔中連]

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